发布日期：2026-07-03

2026年6月26日，欧盟委员会正式发布依据(EU) 2024/3015《强迫劳动法规》第11条制定的实施指南文件。该法规将于2027年12月14日起全面适用，届时禁止经济运营商将任何“全部或部分”以强迫劳动制造的产品投放欧盟市场或从欧盟出口。指南全文共74页，就法规的适用范围、调查程序、证据标准、处罚计算及企业尽职调查等核心事项作出了系统性阐释。

一、法规的基本架构与适用范围

法规以国际劳工组织第29号公约第2条对强迫劳动的定义为基准，涵盖“以任何胁迫手段、非自愿提供的工作或服务”。这一界定包含三个构成要件：工作或服务、缺乏自愿同意、胁迫手段。三个要件须在同一时期内同时成立。指南明确指出，法规所指的“产品”不限于新立法框架下的制成品，还包括《欧盟运行条约》第38条定义的农产品以及矿物等提取物。无论产品中涉及强迫劳动的份额大小，只要其“部分”以强迫劳动制成，即落入法规管辖范围。

服务提供本身不在法规适用范围之内，即便服务与产品投放市场存在关联，例如运输、仓储与物流环节。在管辖的地域维度上，法规适用于欧盟境内生产及境外进口产品，并对面向欧盟终端用户的线上销售要约行使管辖权，具体认定须结合发货范围、语言与货币使用、支付方式、域名注册等因素进行个案评估。

二、调查程序的层级结构与决策逻辑

法规建立了双层调查权限分配机制：涉嫌强迫劳动发生在欧盟境外时，由欧盟委员会担任牵头主管机关；发生在成员国境内时，由该国主管机关负责。调查以“风险为本”原则贯穿始终，主管机关须综合评估三项标准以确定案件优先次序：涉嫌强迫劳动的规模与严重程度（含国家施加的强迫劳动）、涉案产品在欧盟市场的投放量或出口量、涉嫌含强迫劳动的部分在最终产品中的份额。

调查分为初步评估阶段与正式调查阶段。在初步阶段，主管机关若经初步评估认定存在违反禁令的“可能性”，可启动为期30个工作日的初步调查，向经济运营商发送信息请求。需要特别指出的是，法规规定主管机关在特定情形下可不向经济运营商发送信息请求——当接触经济运营商可能导致证据灭失、妨碍并行刑事调查，或使强迫劳动受害者与举报人面临报复风险时，主管机关可径行推进评估。经济运营商的“不合作”行为构成原则性证据，可在后续决策中作为不利推断的事实基础。

正式调查阶段须在初步阶段认定存在“经证实的关切”后启动。主管机关须在启动调查后3个工作日内通知经济运营商，说明调查所涉产品、调查理由（信息披露不得危及调查效果时除外）、经济运营商的陈述权利以及不合作的后果。调查期限原则上不超过9个月。正式调查中，主管机关可向经济运营商发送信息请求，回复期限为30至60个工作日，中小企业可申请延期。在例外情况下，欧盟委员会可在欧盟境外实施检查，但须取得经济运营商及非欧盟国家政府的同意；拒绝同意可视同为不合作行为。

三、举证责任分配与证据标准的特殊安排

法规明确由主管机关承担证明违反禁令的举证责任，须提供可信证据证明：（1）所调查产品使用了强迫劳动；（2）涉案经济运营商已将这些产品投放欧盟市场或从欧盟出口。指南特别指出，法规下的强制劳动禁令属于行政性质，不应以刑法证据标准为基准。

在具体证据类型方面，指南列举了证据来源：访谈记录、书面证词、申诉机制文件、社会审计（但不包括工人受威胁或持续监视情形下形成的审计）、照片与视频资料、雇佣合同与工资记录、卫星图像与设施地理定位、同位素检测等实验室结果、可追溯工具与海关及贸易数据、公开研究报告与媒体报道、官方文件等。指南强调，在涉及国家施加的强迫劳动案件中，社会审计等常规证据方法的可信度须从严审查——若审计未能在不受限制的设施访问和工人可自由发言的条件下进行，则不构成可信证据。

法规的一个关键制度设计在于，在全部或部分缺乏产品可追溯信息的情形下，若产品、原材料或部件可能与高风险强迫劳动来源混合，可追溯信息的“完全缺失或无法提供”在整体证据评估中将产生不利权重。这意味着，经济运营商即便未受法规所设强制性尽职调查义务约束，实践中若不掌握充分的供应链可追溯信息，在调查中可能面临不利的证据处境。

四、禁止决定的效力范围与实际约束

法规的禁止决定具有“普遍适用”效力——不仅对调查中直接列名的经济运营商生效，还对任何其他将该类产品投放欧盟市场或出口的经济运营商生效。指南明确指出，这一设计基于“有效性原则”，旨在防止规避行为——若禁令仅适用于调查的直接对象，则无法达到制度目的。禁止决定包含三项核心命令：一般性禁止（不得投放市场或出口）、撤回令（已投放市场的产品须撤回，已到达最终用户的产品除外）、处置令（对产品进行处置）。

在处置环节，法规为含强迫劳动部件的产品设置了“可替换部件”例外。若被禁止的是可替换部件，经济运营商可在合理期限内提取并替换为无强迫劳动的部件，原部件按处置程序处理，替换后产品可重新投放市场。对欧盟具有战略或关键意义供应链中的产品，主管机关可决定暂不处置，而要求经济运营商自费在限定时间内将产品暂扣并消除强迫劳动，期限届满且消除后方可放行。指南指出，战略重要性认定须参照《欧盟净零工业法》所列行业、关键原材料清单等欧盟法律文件，成员国主管机关应就此征询欧盟委员会意见。

五、审查、撤回与司法救济机制

受到禁止决定直接影响的以及能够证明自身受到直接和个别影响的经济运营商，可随时申请对决定进行审查，但必须基于调查中未提交的“新的实质性信息”，且须证明已消除强迫劳动。主管机关须在30个工作日内做出决定。若经济运营商已执行决定并证明相关产品生产中的强迫劳动已消除，可申请撤回决定——须同时提交撤回执行证据（含产品识别信息、撤回地点与日期、分销及销售渠道剔除证明等）与强迫劳动消除证据。

对禁止决定的行政上诉与司法上诉渠道并行存在。对欧盟委员会作出的决定，由欧盟普通法院及欧洲法院行使管辖权；对成员国主管机关作出的决定，依该国法律向有管辖权的法院上诉。

六、处罚制度的计算逻辑

法规将罚款的适用对象限定于“违反禁止决定的行为”，而非强迫劳动禁令本身。具体触发情形包括：违反禁止决定投放市场、未执行撤回令或处置令、未替换被禁止的部件、在战略重要性产品暂扣令下未按要求暂扣产品等。

指南提供了两种计算基本金额的参考模型：以产品价值为基础的计算方式（按违规所涉产品价值的百分比确定严重性系数，再乘以违规持续时间系数），或以企业全球年营业额为基础的计算方式（按年营业额的百分比确定严重性与持续时间加权值）。加重情节包括既往类似违规、不配合执行、通过违规获取经济利益等。减轻情节包括主动配合并提供有用信息等。成员国可在上述框架内自行确定罚款上下限，但须满足“有效、相称和具有劝阻效力”三项原则。

七、企业尽职调查指南的定位与内容

法规本身未对企业设定强制性尽职调查义务，但指南专设第六章，以OECD六步尽职调查框架为蓝本，为企业自愿开展的强迫劳动尽职调查提供了非约束性指引。该指南框架涵盖：将尽职调查纳入企业政策与风险管理系统、识别与评估强迫劳动风险、预防与终止风险、监测执行效果、对外沟通、提供或配合补救六个环节。指南强调，针对国家施加的强迫劳动风险，传统现场审计方法的可信度严重受限，企业应依赖独立的桌面研究、国际组织报告与可信的公民社会数据，且在此类情境下“负责任地脱离”可能是唯一可行的措施。

指南特别提及了中小企业的特殊处境。在信息请求阶段，中小企业可请求成员国联络点提供指导；在尽职调查实践中，中小企业可利用欧盟强迫劳动风险数据库进行范围界定，通过行业协会或多方利益相关方倡议分担成本，可采取较为简化的申诉渠道如线上通讯工具或意见箱，但须满足合法性、可及性、可预测性、公平性、透明性等质量标准。

八、信息提交机制与单证处理

法规第11条要求设立“单一信息提交点”，拟于2027年12月14日通过强迫劳动单一门户网站上线运行。任何自然人或法人及非法人协会均可通过该渠道提交涉嫌违反禁令的信息，既可自行提交，也可通过法律顾问或协会等中间人代为提交。在欧盟境内，符合《举报人指令》定义的在工作中获悉违规信息的举报人，享有该指令规定的反报复保护。提交信息须秉持诚信原则并提供支持性证据；主管机关对明显不完整、无根据或恶意提交的信息将予以剔除。委员会与主管机关对举报人身份及信息内容承担保密义务，除非举报人明确指定某些信息为非机密或信息已进入公共领域。

法规的核心制度特征在于：它以产品为基础构建禁令，调查结论具有对物效力而非仅对人效力；它设定的是行政调查与处置框架，独立于刑事追诉；它在不设强制性尽职调查义务的同时，以可追溯信息缺失作为不利证据因素的实际效果，间接对企业供应链信息管理形成了压力。对于向欧盟出口产品的第三国经济运营商而言，法规实施后其产品面临的不再是企业声誉层面的风险，而是明确的市场准入障碍与处置成本承担。法规所确立的证据规则——尤其在非合作情形下基于现有事实作出不利认定——使主管机关在实际操作中具备较大的裁量空间，其边界将取决于未来成员国立法转化与司法实践的演进。